نظرية أعمال السيادة

SOVEREIGNTY ACTS THEORY

(دراسة مقارنة)

الباحث

ا.د.حسين زروندي

2022م/1444ه

المقدمة | Introduction

لا غرو ان الادارة العامة ومن خلال جميع هيئاتها تهدف الى تحقيق النفع العام، وان سلوك هذا الاتجاه في تحقيق تلك الغاية لا يمكن له ان يبلغ ذروته اذا وجدت قيود تحد من اختصاصه هذا من جهة، ومن جهة اخرى ان عدم وجود قيود على اختصاص الادارة العامة ربما يؤدي الى تعسف الادارة في استعمال حقها اتجاه الافراد، ولذلك اقتضى مبدأ المشروعية بخضوع الدولة و جميع مؤسساتها و افرادها لأحكام القانون، ولذلك ابتدع المشرع الفرنسي جملة من الاستثناءات الى ترد على مبدا المشروعية، ومن تلك الاستثناءات هو نظرية اعمال السيادة والتي بمقتضاها يتم اخراج بعض اعمال الدولة عن الرقابة القضائية بحجة ان تلك الاعمال تمس امن و سيادة الدولة، وبذات الوقت تشكل تلك الاعمال حسب رأي بعض الفقهاء خروجاً على مبدأ المشروعية.

Abstract

The importance of the subject emerges through the study of judicial oversight over the work of the executive authority, and this role granted to the judiciary expands with the discretionary power granted to the administration, so that judicial oversight is legitimate oversight in the sense that all acts issued by the public administration are completely subject to the law, and narrow with the restricted power granted to the administration Thus, judicial oversight over the work of the public administration is appropriate.

As for the theory of role of law, it is considered a departure from the principle of the rule of law (the principle of legality), which allows the administration to act outside the control of the judiciary, and perhaps this theory is one of the most important theories invented by French jurisprudence.

الكلمات المفتاحية | Keywords

اعمال السيادة، السلطة التقديرية، السلطة المقيدة، الرقابة القضائية، السلطة التنفيذية.

اهمية الدراسة | The importance of the study

تبرز اهمية الموضوع من خلال دراسة الرقابة القضائية على اعمال السلطة التنفيذية، وهذا الدور الممنوح للقضاء يتسع مع السلطة التقديرية الممنوحة للإدارة، فتكون رقابة القضاء رقابة مشروعية بمعنى ان تكون جميع الاعمال التي تصدر من الادارة العامة خاضعة خضوعاً تاماً للقانون، وتضيق مع السلطة المقيدة الممنوحة للإدارة، فتكون الرقابة القضائية على اعمال الادارة العامة رقابة ملائمة.

اما نظرية اعمال السيادة فتعد خروجاً على مبدأ سيادة القانون (مبدأ المشروعية) الذي يتيح للإدارة التصرف بمنأى عن رقابة القضاء، ولعل هذه النظرية تعد من اهم النظريات التي ابتدعها الفقه الفرنسي.

اشكالية الدراسة | The problem of studying

تبرز اشكالية الدراسة من خلال بيان الاصل التاريخي لنظرية اعمال السيادة، وكذلك بيان مفهومها و مبرراتها و معاييرها وهل يملك القضاء سواء اكان العادي او الاداري سلطة الرقابة على تلك النظرية

منهج الدراسة | Study Methodology

اتبعنا في الدراسة المنهج الوصفي التحليلي مع الاستعانة بالمنهج المقارن ابتداءً من الفقه الفرنسي ثم المصري ثم بيان موقف المشرع العراقي ازاء نظرية اعمال السيادة مع الاستئناس ببعض الاحكام القضائية على الرغم من قلة عددها في بيان دور الرقابة القضائية على تلك النظرية.

خطة الدراسة | Study plan

وتضمنت هذه الدراسة من مطلبين تطرقنا في المطلب الاول الى بيان ماهية اعمال السيادة وفي المطلب الثاني تطرقنا الى بيان معايير اعمال السيادة و مبرراتها و موقف المشرع العراقي منها.

فجوة الدراسة | Study gap

لا انكر وجود دراسات سابقة في هذا المجال او ربما تعددها، لكن لم ارى موقفاً او دراسة تبين موقف القضاء العراقي الحديث من تلك النظرية خصوصاً في خضم تلك التطورات السياسية التي تمر ببلدنا.

المطلب الاول

ماهية اعمال السيادة

في بيان ماهية اعمال السيادة تطرقنا الى بيان التأصيل التاريخي لمفهوم نظرية اعمال السيادة الفرع الاول والى بيان مفهوم النظرية في الفرع الثاني. الفرع الاول

التأصيل التاريخي لنظرية اعمال السيادة

لا غرو ان اتفقت اغلب المصادر القانونية و التاريخية الى التأصيل التاريخي و نشأة نظرية اعمال السيادة تعود الى الفقه الفرنسي وعودتها الى التطورات السياسية ابان سقوط حكم نابليون بونابرت في فرسنا، وبعد سقوط الإمبراطورية الاولى و عودة الملكية الى فرنسا سنة 1814 كان مجلس الدولة ينظر اليه بعين الشك والريبة، حيث انه يعد من مخلفات النظام البائد و امتداداً لحكم نابليون، لذلك كانت رغبة القيادين الجدد تروم حول ازالة هذا الكيان و القضاء عليه، فأن لم يكن ذلك ممكناً فعلى الاقل تقليص من دوره والحد من نفوذه وتقويض دور رقابته على اعمال الادارة، فعملوا على انتظار اول فرصة ممكنة للاحتكاك به والنيل منه، الا ان قضاة مجلس الدولة تنبهوا لهذا الامر وادركوا مقاصد هذا النظام الجديد، ولذلك عملوا جاهدين على تجنب اي اصطدام بالنظام الجديد حتى يحافظوا على وجود المجلس و استمراره، ومن هنا ظهرت نظرية اعمال السيادة على يد مجلس الدولة والتي بموجبها اخرج عدداً من اعمال الادارة السياسية المهمة من رقابته عليها، وذلك منعاً للاصطدام بالحكومة ومحاولته لكسب ثقتها، ولعل اغلب فقهاء القانون اجتمعوا على ان هذا التصرف يعد تصرفاً حكيماً من مجلس الدولة الفرنسي.

ولعل من الصدف الغريبة التي واجهت مجلس الدولة الفرنسي وقت اقرار هذه النظرية انه اعترف بها في قضية تتعلق بعائلة نابليون بونابرت الذي يعتبر صاحب الفضل الاول في وجود مجلس الدولة، و موضوع القضية تضمن رفض النظام الحاكم تسليم اموال تم التبرع بها الى اسرة نابليون بونابرت و تقريره حرمانه كلياً من هذه الاموال، و عرض النزاع على مجلس الدولة الفرنسي ليقول كلمته في مدى مشروعية هذا التصرف الحكومي و في مدى احقية العائلة المالكة في هذه الاموال، وكان قرار المجلس ان هذه المطالبة تتعلق بمسألة سياسية و لا يختص مجلس الدولة بالفصل بها، وانما يكون القرار راجعاً فيها الى الحكومة.

وبعد سقوط الملكية و عودة الإمبراطورية من جديد تغير وضع مجلس الدولة باسترداده ثقة الحكومة و حصوله على سلطة القضاء المفوض الذي لا يحتاج الى تصديق احداً منذ عام 1872، وبالرغم من ذلك عمد مجلس الدولة على البقاء على نظرية اعمال السيادة ولم يجر عليها اي تعديل بالرغم من كونها اثراً من اثار النظام الملكي.

في نفس الصدد ذهب الفقيه الفرنسي هوريو الى ان اعمال السيادة من مظاهر السياسة القضائية المرنة و الحكيمة لمجلس الدولة الفرنسي لمواجهة الازمات التي كانت تهدد كيانه وكادت تقوض اركانه، فعلى اثر عودة الملكية في فرنسا عام 1814 عزمت الحكومة على الغاء مجلس الدولة للتخلص من رقابته فلجا المجلس الى التصالح مع الحكومة بأن تنازل عن بعض سلطاته في الرقابة على طائفة من الاعمال مقابل الاطمئنان الى مصيره وضمان بقاءه رقيباً على سائر الاعمال الادارية.

المطلب الثاني

مفهوم نظرية اعمال السيادة

اختلف الفقه في بيان التعريف الجامع المانع لنظرية اعمال السيادة، فالبعض ذهب الى بيان التعريف الاصطلاحي والبعض الاخر الى بيان التعريف القضائي.

عرف الفقيه (Hauriau Maurice) الى تعريف نظرية اعمال السيادة بأنها "العمل الحكومي هو كل عمل يقرر له القضاء الاداري هذه الصفة وعلى رأسه محكمة التنازع".

بينما ذهب جانب اخر من الفقه الى تعريف النظرية بأنها "عمل يصدر من السلطة التنفيذية و تحيط به اعتبارات خاصة كسلامة الدولة من الخارج و الداخل، وتخرج عن رقابة المحاكم متى قرر القضاء لها ذلك".

بينما عرفها اخرون بأنها "طائفة من القرارات الادارية الصادرة من الحكومة المحصنة من رقابة القضاء، اذ لا يتسنى للقضاء الغاءها او التعويض عنها في الظروف العادية او في الظروف الاستثنائية".

بينما ذهب جانب اخر الى تعريفها بأنها " قرارات ادارية تصدر عن السلطة التنفيذية و تتميز بعدم خضوعها لرقابة القضاء سواء اكان بالإلغاء او بالتعويض".

وتأسيسا على ما تقدم يتضح لنا بأن اعمال السيادة هي ابتداءً قرارات تصدر من السلطة التنفيذية وتخرج عن رقابة القضاء الاداري لاعتبارات سياسية.

وهذا لا يعني ان جميع القرارات التي تصدر من السلطة التنفيذية هي قرارات غير خاضعة لرقابة القضاء، وانما هناك طائفة من الاعمال المحدد تصدر من السلطة التنفيذية تخرج عن رقابة القضاء، فالسلطة التنفيذية تصدر نوعين من القرارات، الاولى قرارات ادارية باعتبارها سلطة ادارية وتكون هذه القرارات خاضعة لرقابة القضاء الاداري، اما النوع الثاني فهي كذلك قرارات لكن بوصفها سلطة حكم وهذا النوع من القرارات يخرج عن اختصاص و رقابة القضاء الاداري وذلك لطبيعته الخاصة.

المطلب الثاني

في هذه الدراسة سنحاول بيان مبررات نظرية اعمال السيادة، و معايير اعمال السيادة واخيراً موقف المشرع العراقي من تلكم النظرية.

الفرع الاول

مبررات نظرية اعمال السيادة

لا غرو ان غلبت المبررات السياسية على المبررات القانونية في هذا النظرية التي عمدت على اخراج رقابة القضاء الاداري او العادي على نظرية اعمال السيادة، وخصوصاً بزوال الاثار التي نتجت عن ابتداع فكرة النظرية التي ذكرناها سلفاً.

ولا شك ان وجود رقابة قضائية على جميع القرارات الصادرة من السلطة التنفيذية الامر الذي يقوض السلطة التنفيذية عن القيام بأعمال ويشل حركتها و تطورها، فما الغاية مثلاً اذا منح القضاء سلطة الرقابة على اعمال تصدر من السلطة التنفيذية مثل تقديم مشروعات القوانين من السلطة التنفيذية الى السلطة التشريعية من اجل اقرارها و التصويت عليها، او ما الغاية من وضع الرقابة على اعمال الدولة مع دولة اخرى مثل ابرام المعاهدات او تبادل البروتوكولات.

وعلى الرغم من ذلك نرى محاولة بعض القضاء من اقرار نظرية اعمال السيادة في احكامها، من ذلك اقرار قضاء المحكمة العليا في مصر في احد قراراتها الذي جاء فيه "ان الحكمة من استبعاد اعمال السيادة من ولاية القضاء هي انها تتصل بسيادة الدولة من الخارج و الداخل، و لا تقبل بطبيعتها ان تكون محلاً للتقاضي لما يحيط بها من اعتبارات سياسية تبرر تخويل السلطة التنفيذية سلطة تقديرية اوسع مدىالفرع الثاني

معايير نظرية اعمال السيادة

استتبع موقف مجلس الدولة الفرنسي عند تبنيه اعمال السيادة محاولته لموازنتها مع مبدأ سيادة القانون وذلك بصنع تركيبة متوازنة تضم الحد الادنى من الخروج عن المشروعية لصالح هذه النظرية، فتم صياغة العديد من النظريات للتميز بين الاعمال السيادية وغيرها من الاعمال للحد من غلو السلطات.

المعيار الاول: معيار الباعث السياسي

يعتبر هذا المعيار اول المعيير التي قيل بها لتمييز الاعمال السيادية عن غيرها من الاعمال، ولنشوء هذا المعيار مبررات تاريخية بالدرجة الاولى ، اذ اوجده الفقه الفرنسي عندما كان اختصاصه مقيداً، ويعد حكم مجلس الدولة في قضية (Le Fetti) الصادر في 1/5/1822 حجر الاساس في اعتماد هذا المعيار.

وفقاً لهذا المعيار لا تخضع اعمال الحكومة لرقابة القضاء الاداري اذا كان دافعها سياسي و ذلك لحماية الدولة من اعداها في الداخل والخارج، واما اذا كان الباعث من هذه الاعمال غير سياسي فحينها يخضع لرقابة القضاء الاداري.

المعيار الثاني: معيار طبيعة العمل (المعيار الموضوعي)

يقوم هذا المعيار على اساس التمييز بين طبيعة اعمال السلطة التنفيذية بصفتها سلطة حكم او بصفتها ادارة.

ويرى الفقيه لافيير ان العمل يعد حكومياً اذا قصد منه تحقيق مصلحة جماعية سياسية ويكون ذلك من خلال تنظيم علاقة الدولة بالدول الاخرى وهذا يندرج ضمن اعمال السيادة، اما بخصوص اعمال تفاصيل العمل اليومي فتدخل ضمن الاعمال الادارية التي تشمل علاقة الافراد بالهيئات وعلاقة الهيئات بعضها ببعض.

بالرغم من ذلك فأن هذا المعيار يواجه اشكالية تتعلق بصعوبة حد فاصل و واضح بين العمل الاداري و العمل الحكومي مما يجعله معيا مبهم.

ونرى بأن تعليل الصعوبة يعود الى كونه امر معنوي، والامر المعنوي يصعب معه تحديد كافة خواصه.

المعيار الثالث: معيار القائمة القضائية

بعد الانتقادات التي وجهت لكلا المعيارين السابقين في تحديد طبيعة الاعمال السيادية، مما استدعى الى تطوير مفهوم جديد من خلال القضاء الذي بدوره وضع مجموعة من الانشطة تحدد سلفاً لتمييز الانشطة المختلفة، وهذا الاسلوب يسمى القائمة القضائية فالقضاء هو الجهة الاكثر قدرة على تحليل طبيعة الاعمال و استخلاص المبادئ و وضعها في قوائم.

وتضمنت القائمة مجموعة من الاعمال السيادية التي لا تخضع للرقابة القضائية سواء اكانت الاداري او العادية، ولعل اهم من تضمنته القائمة القضائية على سبيل المثال:

الاعمال المنظمة لعلاقة السلطة التنفيذية بالسلطة التشريعية

الاعمال المتصلة بالعلاقات الدولية و الاعمال الدبلوماسية

بعض الاعمال الحربية

الاعمال المتعلقة بالسيادة الاقليمية

الاعمال التي تأتيها السلطة التنفيذية للحافظة على الامن والنظام العام

الاعمال المتصلة بسيادة الدولة الخارجية وعلاقتها بمستعمراتها

حق العفو الذي تستعمله السلطة التنفيذية

ونرى هذا المعيار هو الاصلح للتطبيع في تحديد اعمال نظرية اعمال السيادة، فهو يحد من التوسع في اعمال السيادة، ومن جهة اخرى فأن الامر متروك للقضاء في تجديد نظره بشأن توسيع او تقليص تلك القائمة وفقاً لتطور الحياة السياسية.

الفرع الثالث

موقف المشرع العراقي من نظرية اعمال السيادة

نص قانون المرافعات المدنية رقم 83 لسنة 1969 المعدل قد اعتبر ولاية القضاء ولاية عامة على وفق أحكام المادة (29) التي جاء فيها الآتي "تسري ولاية المحاكم المدنية على جميع الأشخاص الطبيعية والمعنوية بما في ذلك الحكومة وتختص بالفصل في كافة المنازعات إلا ما استثنى بنص خاص".

ونرى ايضاً بأن الدستور العراقي نص على ما يلي "يحظر النص في القوانين على تحصين أي عمل أو قرار إداري من الطعن".

وعلى الرغم من النصين اعلاه الا ان المحاكم مازالت تمتنع عن النظر في اعمال السلطة التنفيذية التي تخرج عن معيار القائمة القضائية استناداً الى نص المادة (10) من قانون التنظيم القضائي رقم 160 لسنة 1979 المعدل التي جاء فيها الآتي "لا ينظر القضاء في كل ما يعتبر من أعمال السيادة".

ومن ذلك ايضاً جاء في احد احكام محكمة التمييز الاتحادية في قرارها العدد 219/هيئة موسعة/2011 في 21/8/2011 الذي جاء في حيثياته الآتي "وباعتبار إن الاختصاص القضائي يعتبر من أعمال السيادة".

ونرى جلياً ان المشرع قد توسع بإضافة الاختصاص القضائي الى القائمة التي تطرقنا لها سلفاً.

وكذلك ذهبت محكمة التمييز الاتحادية على وفق ما جاء في قرارها العدد 39/هيئة عامة/1992 في 30/5/1992 الذي جاء فيه الآتي "أعمال السيادة هي الأعمال التي تصدر من الحكومة بوصفها سلطة حكم لا سلطة إدارية".

الخاتمة | Conclusion

اتضح لنا مما سلف ذكره ان اعمال السيادة هي طائفة من الاعمال التي تخرج عن رقابة القضاء الاداري و العادي سواء اكان الغاءً او تعويضاً، وذلك لطبيعة تلك الاعمال التي تدخل في امور سيادية. وان هذه النظرية كانت من ابتكار مجلس الدولة الفرنسي ومن بعدها بدأت التشريعات العربية باعتمادها مثل المشرع المصري وتلاه المشرع العراقي.

الاستنتاجات | Results

ان نظرية اعمال السيادة هي استثناء على مبدأ المشروعية

ان القضاء العراقي اضاف الاختصاص القضائي كمعيار جديد لمعيار القائمة القضائية

ان تلك النظرية كانت من ابتكار الفقه الفرنسي

التوصيات | Recommendations

نوصي المشرع العراقي بضرورة مراجعة المادة (10) من قانون التنظيم القضائي رقم 160 لسنة 1979 المعدل.

السماح للمحاكم الادارية من خلال التشريع بالنظر في الدعاوى التي تتعلق بأعمال السيادة وممارسة رقابة الملائمة على اعمال السلطة التنفيذية.

المراجع | References

حاتم رشيد عبد المجيد – مسؤولية الدولة عن اعمال السيادة – رسالة ماجستير – جامعة النجاح الوطنية – 2018م

د زياد الكايد – اعمال السيادة و مدى مسؤولية الدولة عنها – مجلة المنارة – مجلد 23 – العدد 1/أ – 2017م

د سليمان محمد الطماوي – النظرية العامة للقرارات الادارية (دراسة مقارنة) – دار الفكر العربي – القاهرة – 2006م

د عبد الباقي نعمة عبد الله – نظرية اعمال السيادة في القانون المقارن – مجلة القانون المقارن – 1977م

د عبد الغني بسيونيالمواضيع

رقم الصفحة

المطلب الاول: ماهية اعمال السيادة

4

الفرع الاول: التأصيل التاريخي لنظرية اعمال السيادة

4

الفرع الثاني: مفهوم اعمال السيادة

6

المطلب الثاني:

7

الفرع الاول: مبررات اعمال السيادة

8

الفرع الثاني: معايير اعمال السيادة

10

الفرع الثالث: موقف المشرع العراقي من نظرية اعمال السيادة

12

الخاتمة

13

الاستنتاجات

14

التوصيات

14

انظر ربيع فرحاتي – نظرية اعمال السيادة في احكام القضاء الاداري المقارن – رسالة ماجستير – جامعة محمد خيضر بسكرة – 2019م – ص 17.

انظر د عثمان خليل عثمان – مجلس الدولة ورقابة القضاء لأعمال الادارة – عالم الكتب – ط 5 – 1962م – ص 126.

انظر د عبد الباقي نعمة عبد الله – نظرية اعمال السيادة في القانون المقارن – مجلة القانون المقارن – 1977م – ص 33

انظر مبروك حسين – تحرير النصوص القانونية (الشكل و الاجراءات) – بدون دار نشر – الجزائر – 1996م – ص 18.

انظر د سليمان محمد الطماوي – النظرية العامة للقرارات الادارية (دراسة مقارنة) – دار الفكر العربي – القاهرة – 2006م – ص115.

انظر د غازي فيصل مهدي & د عدنان عجيل عبيد – القضاء الاداري – دار السلام القانونية – ط 4 – 2020م – ص 100.